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形成这种缺口自有多方面的原因，根本的原因，我认为，是由于中国巨大人口压力之下，历史的“公共产品”欠账太多，且在经济改革中集中暴露出来的缘故。这种欠账，显然与原来计划经济体制之下，绝大多数的“公共产品”提供(包括社会福利等多方面)，都由具体的国有或集体企业组织等形式来承担相关。经济体制改革开始后，原有企业等组织按照市场规则进行的“效率”性变革，显现出了改革的社会制度环境问题，原来承担的大量“公共产品”提供功能，一时间迅速地转移出来，需要由政府或政府引导社会来提供。相应地，财政支出就必须在相当程度上满足由此转移出来的“公共产品”提供功能的需要。长期以来并且是大量企业等组织形式积累起来的这一巨大的支出要求，一时间根本无法得到满足，支出的压力陡然增大，赤字也好，“积极的财政政策”也好，也就不得不操作了。在全部财政支出中，非经济建设类支出比重的逐年增大，实际上表明财政支出支持“公共产品”提供的压力越来越大，因为这种支出具有相当明显的“被动性”，并且与社会对“公共产品”的需求相比，远远不够。就这一点看，后续的各类改革向财政再提出类似的支出要求问题，也就只能由扩大税收和增大国债发行量来考虑了。 不无遗憾的是，时下国家财政通过税收再大幅度地增加收入，受到了税收“刚性”的阻击。按照供应经济学理论，一国或一个经济体的税收总是有一个最佳的区域，它可以在保证生产经营者生产和经营积极性不受挫折的前提下，实现税收的相对最大化，并且是持续性的最大化。这是因为，只有经济活动扩大，才会形成产生税收的基础，如果税收过大社会就会减少经济活动量，同时减少税收自身的量，税收决不是可以随意增加或追加的，这就是非常著名的“拉弗曲线”问题。[17]从经验事实来看，我国的税收量，2001年底已经达到了15301。38 亿元，占到国内生产总值95933。3亿元的15。95%，从比重上看并不算大，但由于各种名目的费用负担相当地重，收费量已经大大超过了税收量，各种经济体的实际负担，已经使得我国税收的空间不具有多么大增加的可能。相反，各界还有相当大的声音提出近期我国应当采取减税的宏观政策来刺激经济增长。 那么，国债的发行可否有较大的扩展空间呢?国债目前已经突破了4000亿元的大关，2001年的内外债已经达到了5004亿元。由于连年发债，且规模不断扩大，在今后，每年国债中用于还本付息的量也在增加，近年就已经达到了发行量的三分之一或更多，未来发债相当大的量是要用于还本付息的，不能够用于弥补经济或公共开支不足。虽然从某种理论上讲，国债具有的特性，使它的发行量有较为宽松的空间，然而，国债并非可以随意增加。财政理论专家们认为，国债的发行也有一定的限定，并非是一个无可限制的量，因为国债的发行具有正面积极和负面消极影响的两个方面，发债的规模超过某种量的限制，就会对整个经济产生非常不利的影响。尽管目前人们对于国债规模没有接近统一的认识，各种相关的研究表明，国债继续过大的发行是令人不安的。[18] 因此，不论从税收方面来看，还是从国债发行规模上看，政府掌握的经济资源以及未来能够掌握的经济资源，对于包括国有商业银行在内的国有大中型企业改革来说，直接支持的力度是有限的。而且，在现在体制之下，中央财政在全部财政中占的比重较小，财力相对分散的格局，更加重了政府对于国有企业改革支持的难度。它只能通过对国有企业开支的相对严格管理，降低成本，提高开支效率，将改革所需要的大量经济资源，转向企业内部“挖潜”或其它的方式(如通过改制向资本市场融通资源等)。 由于历史的原因，国有商业银行进行治理结构的改造是在积累了大量需要外部制度环境支持格局下展开的。从最基本的方面来看，按照国际先进商业银行的标准，国有商业银行治理结构彻底性变革目前面对的最大三个问题，一是资本金不足或资本充足率达不到国际先进商业银行标准，以及大量不良资产最后损失的负担问题；二是庞大机构数量撤并的组织安排及大量员工就业事务安排等相关问题；三是执政党执政地位稳定在银行内部如何实现，又如何与银行的经营管理目标实现最佳结合的问题。这样三大难题，都与外部政府掌握的经济资源配置能力与制度安排密切相关。 1998年，我国发行了2700亿元的特别国债，专门用于补充国有商业银行的资本金。这是在国有商业银行自身积累不足以实现资本充足率国际基本标准情况下，国家财政给予的最大一次资本金补充。这次补充，使各国有商业银行的资本充足率有了一定的改善，但相对于国际基本标准(按国际清算银行早期的标准，银行的资本充足率至少应当满足8%的水平)，特别是相对于风险控制目标下较为稳妥的资本基础而言，我国各国有商业银行还存在着较大的差距，资本金的补充是当下国有商业银行治理结构变革中一个重要得根本不可以忽略的大问题。如果按照各家银行不良资产的不同形态(如按五级分类中的后三类)分别进行准备金的提取，各家银行所需要的资本补充量就更大了，国家财政在较长时期内实现对其补充，从税收规模、国债发行规模等限制上看，不具有根本解决的可能性。1999年，我国成立了四大国有资产管理公司，从四大国有商业银行剥离了14000亿的不良资产，加快了国有商业银行不良资产处理的速度和力度。目前，在国有商业银行内部还有12000亿左右的不良资产。按照资产管理公司处理的情况，就是以最好的处理结果看，不良资产的回收率为40%，26000亿不良资产最后的损失额将达到15600亿。如此大的损失数额按照国家掌握的经济资源量，根本不可能在短时期内补上。可见，仅仅从资本补充到不良资产损失的负担，来自于国家财政制度安排的直接经济资源支持就不可能是足够的，国有商业银行治理结构变革的经济资源支持基础并不厚实。 前面已经谈到，粗略地按照国际先进商业银行的“效率”标准来改革我国国有商业银行，仅员工数量就需要减少105万左右，按照一年净减少20万，每人要承担2万元的就业损失补偿计算，一年要支付40亿元的就业岗位退出支出。这笔支出可以考虑两种途径负担，一是由国家财政负担，由政府相关部门制定统一的标准来执行，二是由各国有商业银行自身负担。鉴于国家财政方面的困难，即使是由政府出面来处理如此的人员安排，最后的经济支付要求，还是会落实到国有商业银行银行的头上，形成国有商业银行特殊的“转移支付”——国家出政策，银行出费用。既然如此，若要进行如此的减员，第二种成本承担方式相对具有现实可能性。实际上，目前“自然而然”形成的对少量员工的分流下岗安排，就是由各银行自行完成并承担费用的，而且大多具有各自银行的特点，这也照顾到了各银行员工与所在银行的历史、文化及情感上的联系，操作的矛盾分散，大大地减少国家已经有的就业与失业社会负担。但从整体上看，进行治理结构改造如此之大的经济负担要由国有商业银行承受，无法想象在不长的时期内，实现完全彻底地按照国际先进商业银行标准来改造的目标。在这个问题上，有一种理想化的预设认为，大量减少人员后，国有(或国有控股)商业银行将赢得“效率”、“效益”的巨大增长，从而可以未来巨大的效益，创造更多的政府税收来解决时下面临的这一问题。其实，如此大规模减少人员的制度安排，是否会带来大的“效率”、“效益”，那是根本不确定的。就我掌握的知识与资料来看，世界上还没有这样的制度变革经验支持与理论模型可以认定其结果的理想程度。更何况，我国已经面临着巨大的就业与失业压力。 执政党执政地位的稳定，显然需要一定的经济资源支持。在原有体制下，国有商业银行承担着相应职能或部分工作时，这一问题并不十分地明显突出。当国有商业银行进行治理结构改造时，这部分职能就有了“一分为二”的渐显性特色：部分职能具有双重性，既是执政党执政地位稳定需要的，又是服务于企业经营管理目标的；部分职能则与企业经营管理目标没有直接关联。对于后者，国有商业银行的内部经济成本负担，按照国际先进商业银行标准来改造，就有转移由外部制度安排来承担的必要。毫无疑问，一说到国有商业银行外部资源支持问题，就必定涉及到财政能力问题，涉及到与此相关的制度建设问题。从现实格局来看，这一问题尚没有引起各方面的高度注意。一方面是我国社会关于执政党执政地位的稳定建设，在企业组织形式变革要求越来越强烈的今天，用什么方式予以保证，没有具体化的承接制度安排；另一方面，什么样的执政地位稳定建设方式配以相应的经济资源支持的制度安排也没有成型，财政支出中它还没有成为一项明晰的内容。虽然说，在现实生活中的社区里，有了某种意义上的执政党执政地位稳定建设的一些活动，但还是初级的，并没有足够清晰的制度性，也没有资源配置制度予以支持。从这一点来看，国有商业银行要转移出部分这样职能下的成本支付，是不可能很快实现的。再说，在国家财政能力不足情况下，由社区类组织来承担部分执政地位稳定的职能，包括国有商业银行在内的大量国有企业，还必须承担着经济资源方面的“转移负担”，国有商业银行在这种“制度成本”负担上的经济资源支付只是变化了形式，并不能够真正地减少支出。 可见，国家财政对于国有商业银行治理结构变革的经济资源支持，不论是直接的支持，还是建设外部制度来给予的间接支持，在量上看是远远不够的，这说明财政无法以强大的经济资源来保证国有商业银行短期内的迅速变革。国有商业银行还需要在相当长的时期内，承担自身治理结构变革的直接经济资源积累，并在承担相当量外部制度功能或职能的前提下，承担那些历史制度安排形成的“制度成本”。国有商业银行的改革是必须进行的，而且也在进行中，我们相信能够逐步地完成这样自我积累的过程，但在实现其时间的长度上，我们不应盲目乐观，也确实不能盲目乐观。 四．中国国有商业银行治理结构变革的历史性矛盾 屈从于现实的外部制度环境，国有商业银行的治理结构变革就必须放缓；国有商业银行治理结构变革的放缓，对于加入世界贸易组织之后面对国际银行业的竞争又是极为不利的。怎么办?在这个问题上，我们必须从大局着眼来看待国有商业银行变革的“小效率”问题，或者说，超居于国有商业银行局部变革之上，在大局效率与局部效率之间作出合理的选择为什么不可以突出国有商业银行治理结构变革的目标，政府多承担一些就业和失业方面的负担?为什么不可以相对地纯粹化国有商业银行的企业本性，转移出部分执政党执政地位稳定的职能及成本负担?为什么不可以放弃或减少一些其它的支出项目，集中一些国家财政资源来保证国有商业银行治理结构的变革?对于这些问题，我们在前面已经有了外部制度环境难以逾越的分析和判断，强调指出了外部制度环境的客观约束力。然而，笃信人的理性及主观能力者，通常认为“事在人为”，你要成就什么，在于你选择什么。如果认定国有商业银行治理结构变革的极其重要来突出其地位，选择其作为整个改革的最主要任务，在各类资源的保障上都全力支持这一目标，国有商业银行治理结构变革是完全可以在较短时期内实现的；一些学者甚至于直接拿国外先进商业银行的标准来衡量我国国有商业银行的现状，并在强烈的对比之中，完全按照国际先进商业银行的模式设计我国有银行加大改革力度的种种具体方案。这充分体现了一种理想主义或过于理想化的改革思路或观念。 应当说，这种急迫的心情是可以理解的，在中国已经加入世界贸易组织，并提出了中国银行业开放时间表后，改造我国国有商业银行的治理结构，提高“效率”，增强竞争力，确实是一个紧迫的问题。因此，我国制度环境的现实与这些学者们的观念，正好反映出了中国国有商业银行治理结构变革中的历史性矛盾：屈从于外部制度环境，改革就必须放缓；而国有商业银行面对国际银行业越来越激烈的竞争，又不得不加快改革，任何放缓改革的做法，都可能将使国有商业银行在竞争中处于不利地位。在这样的历史性矛盾面前，我们如何选择? 中国的国有商业银行是生存在中国现存制度大环境中的银行企业。当我们讨论国有商业银行治理结构变革问题时，通常情况下，会暗含或预埋下关于这种变革对制度环境的两种假定：一是外部制度环境是基本稳定的，国有商业银行的制度变革与外部制度环境之间不存在大的互动影响关系，或者说，虽然有互动，外部的制度环境也不至于影响到商业银行的变革；一是外部制度环境也处于自身的变革之中，却还是能够支持国有商业银行制度变革的，不论是直接的经济资源制度安排支持，还是间接的各种相关制度改革和建设的支持。从许多的文献资料来看，论及国有商业银行治理结构变革的理论预设，大多是后者。在这样的理论预设之下，寻找到国际先进的商业银行作为中国国有商业银行治理结构变革的标准，纯粹化“效率”改革的目标选择，严厉地批评中国国有商业银行现存的“效率”缺陷，再提出变革的政策建议，一种“有理有据”的理论观点体系就面世了。不无遗憾的是，如此讨论国有商业银行治理结构变革，其外部制度环境的理论预设就是存在问题的。就我国当前实际情况而言，这种存在的问题是根本不可以忽略的“关键问题”，它直接地关联到国有商业银行治理结构变革的最终“效率”目标能否实现。进一步看，不在国有商业银行制度变革与外部制度环境的互动之中来设计国有商业银行的改造，其政策建议就永远只可能是“纸上谈兵”。 当然，如此理论预设还有更令人遗憾的方面，一些论者似是在无意识之中舍弃了对外部制度环境的考虑，或者根本就不顾外部制度环境约束的存在，就事论事地讨论国有商业银行的“效率”性改革问题，这就表明研究问题的方法值得校正了。因为不论外部制度环境状况如何，你可以有自己研究的预设，却不可以不考虑它们的存在及其影响。至少在国有商业银行制度变革的具体政策建议中，不能不加以细致的说明和补充。 从我国的实际情况分析，国有商业银行治理结构变革与外部制度环境之间的互动关系，主要可以从三个角度上来观察。第一个角度是，国有商业银行的制度体系，一段时间来是作为国有工商企业改革的外部环境对待的，它的变革进展相对较小；相应地，以往较小的银行内部变革，对外部制度环境的影响较小，且对外部制度环境的要求也相对较小，如今进入到较大变革的进程中来，它对制度环境的影响与对制度环境的要求，同时提高了层次。第二个角度是，外部制度环境所涉及的是什么样的问题，目前它与国有商业银行治理结构变革的目标之间，究竟有着什么样的关系，我们应当如何来对待这种关系。第三个角度是，制度环境的约束越来越成为了国有商业银行内部制度变革的重大决定性力量，舍弃外部制度环境力量来纯粹化银行的“效率”性改革，已经不具有可能性，或者说不具有成功的基础。对于第一个角度，上面的相关论述已经涉及较多。在这里，我们主要就后两个角度，研究外部制度环境与国有商业银行治理结构变革“效率”之间的一般性关系问题，以及前者对于后者变革“效率”问题的影响程度，并由这种研究生成国有商业银行治理结构变革方式选择的一般性结论。 。
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形成这种缺口自有多方面的原因，根本的原因，我认为，是由于中国巨大人口压力之下，历史的“公共产品”欠账太多，且在经济改革中集中暴露出来的缘故。这种欠账，显然与原来计划经济体制之下，绝大多数的“公共产品”提供(包括社会福利等多方面)，都由具体的国有或集体企业组织等形式来承担相关。经济体制改革开始后，原有企业等组织按照市场规则进行的“效率”性变革，显现出了改革的社会制度环境问题，原来承担的大量“公共产品”提供功能，一时间迅速地转移出来，需要由政府或政府引导社会来提供。相应地，财政支出就必须在相当程度上满足由此转移出来的“公共产品”提供功能的需要。长期以来并且是大量企业等组织形式积累起来的这一巨大的支出要求，一时间根本无法得到满足，支出的压力陡然增大，赤字也好，“积极的财政政策”也好，也就不得不操作了。在全部财政支出中，非经济建设类支出比重的逐年增大，实际上表明财政支出支持“公共产品”提供的压力越来越大，因为这种支出具有相当明显的“被动性”，并且与社会对“公共产品”的需求相比，远远不够。就这一点看，后续的各类改革向财政再提出类似的支出要求问题，也就只能由扩大税收和增大国债发行量来考虑了。 不无遗憾的是，时下国家财政通过税收再大幅度地增加收入，受到了税收“刚性”的阻击。按照供应经济学理论，一国或一个经济体的税收总是有一个最佳的区域，它可以在保证生产经营者生产和经营积极性不受挫折的前提下，实现税收的相对最大化，并且是持续性的最大化。这是因为，只有经济活动扩大，才会形成产生税收的基础，如果税收过大社会就会减少经济活动量，同时减少税收自身的量，税收决不是可以随意增加或追加的，这就是非常著名的“拉弗曲线”问题。[17]从经验事实来看，我国的税收量，2001年底已经达到了15301。38 亿元，占到国内生产总值95933。3亿元的15。95%，从比重上看并不算大，但由于各种名目的费用负担相当地重，收费量已经大大超过了税收量，各种经济体的实际负担，已经使得我国税收的空间不具有多么大增加的可能。相反，各界还有相当大的声音提出近期我国应当采取减税的宏观政策来刺激经济增长。