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辽宁省个体私营经济发展和管理情况调查 第一部分 发展和监管工作概况 一、个体私营经济发展概况 到2000年末，全省个私经济发展到152。6万户，从业人员为404。3万人，注册资金为810。5亿元(其中私营企业为7。4万户，从业人数为124。9万人，注册资金为496。8亿元)；个私经济累计实现税收300亿元，安置下岗职工160万人；私营企业注册资金亿元以上的34户，有限责任公司3。6万户，创驰名商标2件。2000年个私经济创产值1165亿元，实现营业收入、社会消费品零售额分别为2623亿元、1423亿元，实现增加值1053。5亿元，纳税49。8亿元，出口创汇2亿美元。“九五”期间个私经济实现产值、营业收入、社会消费品零售额较“八五”分别增长416。3％、368％、302。7％。较好地完成了省政府1997年提出的从业人数和增加值年均递增15％的发展目标。涌现出了大连实德集团、沈阳和光集团、大连华丰集团、辽宁盼盼集团、沈阳远大集团等年销售总额超过10亿元，有的达30亿元以上的大型私营企业。个私经济已成为我省重要的经济增长点，是我省经济持续发展和维护社会稳定的重要支撑，其在解决我省“人往哪里去，钱从哪里来”两大难点问题上，发挥了极其重要的作用。 个私经济所以能够较快发展，一是省委、省人大、省政府不断加大扶持和引导力度，针对辽宁实际确定了“政策扶持、拓宽领域、调整结构、加快发展”的指导思想和目标、重点，出台了一系列促进个私经济发展的政策法规，创造了一个相对有利的环境。二是地方各级党委和政府结合本地实际，贯彻落实省里部署，不断加大工作力度，出台具体的实施意见，解决实际问题。三是各级工商部门充分行使市场准入和行为监管职能，加大扶持力度，出台具体的实施意见，解决实际问题。三是各级工商部门充分行使市场准入和行为监管职能，加大持持力度，采了层层签订发展目标责任状、减免规费、降低“门槛”、培育市场载体、引导实施名牌战略、加大对个私经济合法权益保护、指导“两协”(个体协会、私企协会)积极服务充分发挥桥梁纽带作用等措施，促进了个私经济发展。据不完全统计，近年来共减免登记注册费、管理费近2000万元，年均查处侵犯个私经济合法权益案件千件以上，罚没款百万元以上。 近年来，我省个私经济有了长足发展，但同我省结构性调整的要求，与浙江等个私经济发展较快的省份相比尚存在相当的差距和不足： 1、总量低，规模化程度不高。我省个私经济总量在全国已经退居到第7位。私营企业户均注册资本低于全国平均水平。一、二产业尤其缺乏规模大、实力强、增长点突出、对地区经济拉动大的私营企业。 2、产业结构不合理。我省个私经济八成以上属于三产，且多从事批零贸易、餐饮、理发及美容、日用品修理、娱乐等业务，新兴产业比重不大。一、二产业总共不到两成，低于浙江、江苏、山东等省份，其中第二产业低于浙江省16。2个百分点。 3、名牌产品少，科技含量不高。我省个私经济注册商标1。5万件，省级著名商标63件，驰名商标仅有2件，商标总量和名牌商标均明显低于浙江。科技型企业“贴边就算”也只有5000户，所占比重仅为0。3％，且多数处于起步阶段，名、优、新、特产品匮乏，多数发展潜力不是很大。 4、外向型和企业组织化程度比较低。有自营出口权的不足100户，2000年出口创汇额2亿美元。个私经济中私营企业所占比重仅为4。9％，低于全国平均水平。有限责任公司所占私营企业比重仅为48％。 5、区域发展不平衡。沈阳和大连地区人口占全省人口数29。5％，但个私经济却占据了大半江山，主要指标均在60％以上。浙江省11个省辖市个私经济产值均超过100亿元，而我省个私经济仅有沈阳、大连地区的总产值在100亿元以上。此外，乡村个私经济主要经济指标所占比重偏低，比浙江省低20个百分点以上。 6、经管管理水平不高。个私经济从业人员大专以上学历的不足2。3％。相当数量的个体工商户、私营企业从业人员文化水平和素质低，与市场环境不适应。许多私营企业目光短浅，存在着小富即安的小生产意识，缺乏风险制机制，难以资本经营。 第二部分 存在的问题 个私经济发展工作和监管工作相辅相成，是一个统一的整体。监管是手段，促进发展是目的；发展以监管作保障，并对监管工作的手段、水平、形式等不断提出新的要求。因此，当前存在的很多问题，即是发展中的问题，又是监管中的问题；即是个私经济本身的问题，又是大环境的问题。各种问题相互交融，互为因果，不可分割，应综合加以分析。 我省国有经济比重相对较大，市场化程度相对较低，在制约个私经济发展和监管工作的诸多因素中，有着一定的特殊性。但是，最关键的也是当前亟需解决的仍是普遍性的问题，如政策法律问题、体制障碍问题、职能行使问题等。 一、立法严重滞后 1、法律准据性不强。当前，我国市场主体法律法规众多，既有以责任形式为基础的立法，又有以所有制形式和地域为基础的立法，还有以投资人身份为基础的立法，也有以公益性质为基础的立法。由于市场主体法律制度不统一，造成对市场主体的登记事项、登记程序、登记管辖、审查内容、处罚标准、证照管理等不统一，致使法律失去应有的准据性。而且，法律的过多和粗线条，往往导致“无法”可依。以《个人独资企业法》与《城乡个体工商户管理暂行条例》(以下简称《条例》)之间的冲突为例，2000年我省适用《个人独资企业法》登记的独资企业不足5千户，一些地区仅有几户。造成《个人独资企业法》实施状况不良的原因，主要是该法与《条例》有关市场准入方面的规定发生严重冲突。主要表现在：投资主体相同、资金来源相同、注册资金相同、责任形式相同、登记机关相同。等等。法与法的“兼容性”直接导致执法的随意性。 2、法律关系不顺。现行市场主体准入登记管理体制中，登记事权主要由三个层次的机构负责：一是就政府职能部门而言，有工商行政部门，有民政部门，有卫生部门。二是就全国工商行政管理机关而言，有国家、省、市、县(区)四级登记管理体制，部分工商所经授权也在开展登记工作。三是就某一工商行政管理机关内部而言，有企业登记机构，又有外资企业登记机构，还有个体私营企业登记注册机构，有的市场管理机构也在行使部分登记职能。登记事权过于分散，不仅造成部门、机构之间职能交叉严重，产生磨擦和矛盾，更重要的是法律关系不顺，市场主体的性质不明确、资格不统一。如民办非企业单位业务对应的教育、卫生、科技、文化、体育、劳动、民政、社会中介、司法服务等，多数从事营利活动，但未能纳入工商登记管理。再如，尽管国家工商局明确了从事营利性经营活动的个体医疗机构应纳入工商登记管理，但鉴于《医疗机构管理条例》没有赋予工商行政管理职能，因此多数地区未开展这项工作。 3、法律地位不平等。在当前法制环境下，个私经济不能享受无差别待遇。如根据《公司法》，国家授权投资的机构或国家授权的部门可以单独投资设立有限责任公司；根据《外商独资企业法》，外国人或外国企业可以单独投资设立有限责任公司；而私营企业有限责任公司则必须由2—50个股东共同出资。再如外资企业的注册资本可以分期注入，而自然人投资设立的有限责任公司则必须在开业前一次到位。若加上外资企业所享受的税收优惠、进出口权照顾等因素，个体私营经济无疑于“二等公民”。这就形成一种怪现象：在其他国家，外资企业主张国民待遇；而在我国，国民希望得到外资企业待遇。这种状况直接影响了市场主体之间的公平竞争，不利于我国经济的健康发展和加入WTO后迎接世界经济竞争的挑战。 二、部门分割、行业垄断、地区壁垒等体制障碍尚未消除。 诸多阻碍个私经济发展的规定不是法定的，而是部门和地区制定的，由于条块之间、部门之间的不协调，关系没有完全理顺，政出多门、各自为政现象屡见不鲜。这是造成当前前置审批过多过滥、税外收费过重、行业垄断等突出问题的根源。这种状况不但严重制约了个私经济发展，更不利于推进我国法治进程。 体制障碍直接导致政策贯彻落实不到位。我省近年出台了一些促进个私经济发展的政策，但在政策措施落实过程中，一些部门由于利益趋动，对有关规定选择性地执行，对本部门有利的，变本加厉地执行，甚至不惜压任务，下指标；对本部门不利的，则有种种理由搪塞，就算“翻箱捣柜”也要找出依据。致使一些长期困扰个私经济发展的问题没有从根本上解决。如税外收费过重问题，据了解，当前一个从事餐饮业的小型个体工商户，办理开业过程中需向消防、环保、卫生防疫、治安、工商以及房产等部门交各种费用几千元，有些行业的私营企业所交费用高达万余元。再如，经济鉴证类行业的脱钩改制工作虽已基本结束，但审计、财政、税务、物价、房产、土地、乡企、国有资产等主管部门或执法机关，直接或间接介入经济鉴证业务，造成经济鉴证活动各自为政，市场混乱。某评估事务所负责人讲到：“按照国家法律、法规，我们已取得从事房产与地产评估资格。但实际上我们出具的鉴证报告未必好使，因为他们有自己的评估所”。 第三部分 对策和建议 一、加强法制建设，建立公平竞争的发展环境 1、统一市场主体法律法规。积极配合国家立法工作，对现有市场主体法律法规该改的及时修改，该废的及时废止，该并的及时合并，尽早扭转当前主体规范“百花齐放”的局面。逐步建立起准则统一、登记机关统一、有关部门的权力和责任相统一、市场主体的权利和义务相统一的比较完善的市场主体法律制度。 2、摒弃对个体私营经济的歧视性认识和做法。通过立法，放宽投资和市场准入限制，在企业开办、土地使用、信贷税收、上市融资、科技扶持、进出口等方面，对各种所有制经济实行同等待遇，为各类企业创造平等竞争的环境。此外，要把发展个私经济纳入国民经济的整体规划。 3、改革现行市场主体登管体制，集中登记事权。目前可分三个层次进行：一是就整个政府职能部门而言，通过立法统一由工商部门行使登记管理职权。二是就一个地区而言，由市局统一行使登记注册权，取消区分局的登记注册权，并将监管职能向区分局和工商所下放。三是就工商局内设机构而言，有条件的地区实行内外资、个体私营经济统一由一个机构登记注册。将有限的力量向监管部门倾斜，将更多的资源充实到基层工作，逐步建立“小局大所”的市场监管体制。 二、建立健全监督机制，确保政策法律落实到位。 排除体制性障碍是一项长期工程，需要不断深化政治体制改革。当务之急是建立健全监督机制，强化服务，解决当前突出问题。 1、建立个体私营经济组织领导体系。个私经济具有多行业、多层次、多主体的特点，管理部门多，行业性质差异大，对政策要求各不相同，组织协调难度大。因此，应加强对个体私营经济的统筹规划、领导协调和监督服务。目前，个私经济在很大程充上处于’自然发展”状态，组织领导体系很不完善，普遍存在着“都管都不管，谁都管不好”的现象。建议国务院及以下政府设立个私经济组织领导小组，由政府一名主要领导负总责，分管领导具体抓，有关部门为成员，统一指挥，协调动作。领导小组办公室设在一职能部门，负责政策研究、综合协调、目标制定、数据统计、信息发布、工作指导、政策落实、维权服务和监督检查等工作。这既能加强对个私经济发展工作的组织领导，加强对执法工作的监督，还有助于工商部门实现职能转变。 2、解决前置审批过多、过滥和行业垄断的问题。建议国务院责成有关部门对涉及本部门的前置审批项目和限制性行业进行清理，对依法予以保留的审批项目及限制行业经国务院认可后汇编成册。此后，对《汇编》以外的行业不再限制，其他规定不再作为工商登记的前置审批依据(由于立法等原因需要变动的，由国务院另行通知)。 3、解决税外收费过重问题。建议国务院责成物价部门对个体工商户、私营企业的收费项目、标准进行彻底清理，对现行法律、行政法规规定以外的行政性收费项目一律取消，对保留的行政性收费项目予以公布，同时公布举报电话。此后，禁止收取公布项目以外的任何其他行政性费用(变动时另行公布)，严禁搞培训收费、搭车收费和转嫁收费。 4、解决私营企业融资难问题。一方面要抓紧建立健全全国性的个私经济贷款信用担保体系；另一方面，帮助私营企业拓宽融资渠道，对具有一定规模和实力的私营企业，扶持其上市融资。鼓励个私经济加强国际经济合作，举办中外合资、合作企业。 三、建立统一、高效的监管机构 1、完善监管手段。加快信息化建设步伐，提高行政执法和市场监管水平。要在统一标准的前提下，逐步实现国家、省、市和县(区)联网，利用现代化设施逐步建立“经济户口”制度。改革集中年检验照制度，推行企业、个体工商户到期主协接受年检验照制度。 2、转移监管重点。要强化对市场主体资格的监督管理，把工作重点转移到监管投资主体资格、注册资金、法定代表人等事项上来。 3、充实监管力量。加强干部培训、调查研究工作，促使其不断提高自身素质和业务水平，逐步建立一支专业化的，与登记和发展职能分离的执法队伍。 4、规范监管行为。适应我国法制建设和WTO规则要求，坚持依法行政，增强执法工作透明度，除非常情况，尽量避免以政策、文件作为执法依据，尤其不能下达与现行法律不符以及与执法机关依法做出的具体行政行为相矛盾的命令，以维护法律的严肃性、连续性和政府机关的权威性。 。